정부는 2024. 7. 23. 경제관계장관회의에서 ‘시니어 레지던스 활성화 방안’을 발표하였다.

이어 2024. 8. 28. 관계부처합동으로 ‘서민·중산층·미래세대 주거안정을 위한 새로운 임대주택 공급 방안 공급 방안’ 및 2024. 8. 29. 국토교통부가 제3차 장기 주거종합계획 ‘종합계획’을 발표하면서 시니어 레지던스에 관한 내용을 포함시켰다.

이번 대책은 올해 3월 민생토론회 ‘건강하고 행복한 노후(3.21)’의 후속조치로 고령층 친화적인 주거 공간과 가사·건강·여가 서비스가 결합된 시니어 레지던스 공급을 대폭 확대하기 위한 방안이다.

이번 시니어 레지던스 활성화 방안은 고령층 및 1인 고령가구의 증가에 따라 시니어 레지던스 수요가 증가하는 데 비하여 시니어 레지던스 공급은 부족하다는 계속된 지적에 따라 마련된 것으로, 노인복지법에 따른 노인복지주택의 공급을 확대하기 위한 법령 개정 사항을 포함하여 공급단계의 전반에 걸친 규제 완화 방안을 담고 있다. 

특히 ①소유권이 아닌 토지·건물 사용권을 기반으로 실버타운 설립이 가능하도록 하는 규제 완화 ②임대형을 포함한 신분양형 실버타운의 인구감소지역에의 도입 ③도심 내 유휴시설 및 유휴 국유지를 활용할 수 있도록 하는 지원 강화 ④리츠(REITs)의 시니어 레지던스 개발사업 진입 촉진을 위한 택지 지원 및 규제 개선 등 항목은 민간부문의 시니어 레지던스 공급 확대를 위해 규제를 상당 부분 완화 및 개선하는 내용이라고 보인다.

이는 다양한 유형의 시니어 레지던스를 공급하기 위해 설립·운영 규제부터 부지·자금 등 공급단계의 전반에 걸친 규제를 완화하고, 고령 수요자 맞춤형 지원을 확대하는 데 중점을 두었다.

이번에 정부가 발표한 시니어 레지던스활성화 방안의 주요 내용을 소개하면 아래와 같다.

Ⅰ. 추진배경
2024년 7월 주민등록기준 65세 이상 인구는 1천만62명으로 전체 인구의 19.51%이다.

2000년엔 노인인구가 7%를 넘어 고령화 사회로 진입하였으며, 2017년에는 14% 이상으로 고령사회, 2025년에는 20% 이상으로 초고령사회로 진입하였다.

75세 이상 고령층과 1인 고령인구의 증가로 인하여 돌봄필요 인구가 확대됨에 따라 고령자 친화적 주거공간, 고령층 특화 돌봄서비스, 맞춤형 건강 여가서비스가 결합된 시니어 레지던스의 수요는 증가하였으나 그간 시니어 레지던스 공급은 고령층 수요를 충족시키는 데 한계가 있었다.

1989년 실버타운(노인복지주택), 2016년 고령자 복지주택(공공임대)을 도입했으나, 고령층의 수요 충족에는 한계에 도달했다.

2023년 현재 시니어레지던스의 누적기준으로 실버타운은 9,006세대(40개소), 고령자복지주책 3,956세대 공급되었다.

현재 우리나라는 2023년 65세 이상 고령인구가 1천만62명 대비 레지던스 공급비중은 주요국 대비 매우 낮은 수준이다. 

2023년 고령인구 대비 시니어 레지던스 세대 비중은 한국 0.12%, 일본은 2.0%, 미국은 4.8%이다.

후기 고령층 급증 및 다양한 수요에 대응한 시니어 레지던스의 원활한 공급을 위해 입지 자금 등 전반적 규제 완화가 요구된다. 

현재 우리나라는 규제, 부지, 자금조달의 애로 등으로 사업자의 진입이 어렵고, 시설 서비스 다양성 부족으로 소비자 선택권이 제약된 상태이며, 토지 건물을 모두 소유한 경우에만 실버타운 설립이 가능하기 때문에 부지확보 및 자금조달 애로 등으로 공급확대에 한계가 있다.

또한 소득 건강 수준에 따른 시설 서비스 선택권 및 정보제공이 부족하고 보우자산의 유동화제약 및 소득감소로 이용료 지불에 부담이 있으며, 서비스관리 감독체계가 미흡하고 인허가 관련하여 다수 법령과 부처·지자체가 연관되어 신속한 사업 추진이 어려운 상태이다. 

1. 시니어 레지던스의 개념
정부가 발표한 시니어 레지던스 활성화 방안에서 ‘시니어 레지던스’는 실버타운(노인복지주택), 실버스테이(민간임대), 고령자 복지주택(공공임대)에 가사나 돌봄 서비스를 제공하는 고령층 친화적 주거공간을 의미한다.

이 중 실버타운 또는 노인복지주택(이하 문맥에 따라 실버타운 또는 노인복지주택)은 노인복지법에 따라 60세 이상의 노인에게 주거시설을 임대하여 주거의 편의, 생활지도, 상담 및 안정관리 등 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설을 말한다(노인복지법 제32조 제1항 제3호, 제33조의2 제1항, 제2항).

정부가 발표한 시니어 레지던스 활성화 방안에 의하면 실버타운은 민간이 공급하는 노인복지주택으로 보증금 2-10억원에 월 임대료 230-460만원 수준으로 안부확인, 청소, 식사 등 가사서비스, 건강 여가서비스를 제공한다.

2023년 누적 9,006세대이며, 운영주체별 비중은 2023년 주식회사가 47.5%, 사회복지법인이 22.5%를 차지한다.

실버스테이는 2024년 도입된 중산층 고령가구 대상 민감임대주택이다.

공공지원을 받는 민간 임대주택은 임대료 규제(시세 95% 이하) 및 건강관리 안부확인과 식사서비스, 기타 서비스를 선택 이용할 수 있다.

고령자복지주택은 저소득 대상 공공임대주택으로 2023년 누적 3,956세대이며, 보증금 200-500만원, 월 임대료 4-7만원 정도이며, 운동·여가시설 식사서비스 및 지자체별 복지·보건서비스가 있다.

Ⅱ. 현황 및 문제점
1. 실버타운 설립·운영 규제 등으로 공급 확대 제약 
- 토지 건물을 모두 소유한 경우에만 실버타운 설립 운영 허용(노인복지법)으로 소요기간 길고 비용부담이 높아 공급확대 제약이 있다.
- 현재 규정상 주택공급과 서비스운영을 모두 책임지고 있는 형태이기 때문에 건설 운영 전문성을 모두 갖춘 사업자가 부족하여 서비스 진입 어려운 실정임
- 현행 노인복지법상 실버타운은 입주자와 임대계약방식으로 운영이 허용되어 있어 자금회수에 장기간 소요되어 공급확대 여력 부족한 실정이다. 

2. 도심내 부지확보 및 자금조달 어려움 
- 소비자는 의료접근성, 가족과의 교류등에 대한 선호로 도심내 수요가 높으나 높은 지가로 인하여 부지확보의 어려움이 있다. 
- 2024년 국토연구원 보고서에 따르면 거주지 인근에 보건의료기관이 필요하다고 응답한 고령자의 비율이 대도시 거주자는 46.9%, 중소도시는 37.0%, 군지역은 33.39%로 나타났다.
- 실버타운의 매매 양도의 어려움으로 인하여 민간 금융기관 대출 등에 제약이 있는 한편 투자위험 분담 등을 위한 정책자금 지원이 부족한 실정이다.

3. 수요 맞춤형 부족과 자산 유동화 제약으로 수요자 선택권 부족 
- 시설 현황 이용료, 제공서비스 등에 대한 수요자의 정보접근성이 낮고 수요자 맞춤 서비스가 부족하여 선택제약이 있다.
- 상당수 고령층이 유동화가 어려운 부동산 중심 자산보유하고 있으며, 낮은 연금 소득 대체율로 인하여 월 실버타운 이용료에 대한 부담을 느끼고 있다. 2023년 65세이상 고령층의 자산구성은 부동산이 81.3%, 금융자산이 15.9%며 연금소득대체율은 OECD국가 중 한국은 31.2%, 다른 나라는 51.8% 비율을 보인다.

4. 관리체계 부재 + 다수법령 관련 → 서비스 관리 및 사업추진 애로 
- 실버타운 등 시니어 레지던스의 최소 시설․인력기준만 제공하고 있어, 서비스 관리․감독 규정 미비하여 서비스 관리체계 부재하다.
- 시니어 레지던스 인허가 등과 관련하여 다수의 법령 및 부처·지자체와 연관되어 있어 신속한 사업추진에 어려움이 있다.

Ⅲ. 시니어 레지던스의 민간 부문 공급 확대
1. 토지 및 건물 ‘사용권’을 통한 실버타운 설립 및 서비스 전문사업자 육성
- 토지 건물 사용권만으로 실버타운 설립 및 운영이 가능하도록 관련 규정 개정
- 장기 임대기간 및 계약 자동갱신 등 포함하는 임대계약 지침마련
- 서비스 만을 제공하는 전문 사업자 육성을 위한 지원 근거 및 사업자 요건(자본금 요건) 마련

2. 신분양형 실버타운의 도입
- 과거에는 노인복지주택을 분양하는 방식으로 공급할 수 있었으나 관련하여 서비스 부실 문제, 미자격자(60세 미만) 거주 문제 등이 발생하자, 2015년 노인복지법 개정을 통해 분양형 노인복지주택이 폐지
- 현행 노인복지법에 따르면 노인복지주택은 오로지 임대하는 방식으로만 공급(임대형 노인복지주택)
- 2024년 하반기 노인복지법 개정을 통해 임대형을 일정 비율 포함함. 신 분양형 실버타운을 인구 감소지역(89개소)에 도입계획(2024년 하반기)
· 신분양형 실버타운 사업자의 운영 책임성을 강화하기 위하여 일정 비율 이상의 임대형 노인복지주택을 의무적으로 포함하여 운영
· 투기수요 차단, 불법 전용 등을 방지하기 위하여 일반 주택과 동일한 건축 인허가 및 관리기준 등을 적용하는 방안 검토
· 부실한 서비스 운영을 방지하기 위하여 서비스 품질관리체계(표준계약서, 관리비 공개 및 관리회사 교체 근거규정 마련, 서비스 관련 계약 위반시 시정조치 규정 마련, 분쟁조정제도 마련 등)를 마련
· 입주자격 등에 관한 불성실한 공지를 미리 방지하기 위하여 분양과정 전반에 대하여 체계적인 관리 및 감독을 실시
· 입주자격이 한정된 실버타운 매매를 지원하기 위한 정보공유 홈페이지 설치 및 운영

3. 용적률 완화 및 유휴시설과 국유지 활용 등 시니어 레지던스 부지 확보 지원
- 지자체가 시니어 레지던스 조성 등을 위해 유휴 기반시설의 부지를 활용할 수 있도록 용도 및 밀도 규제 완화 근거 마련(2024. 8. 7. 국토계획법 개정을 통해 도시군계획시설 입체복합구역을 도입하고, 이를 통해 기반시설의 복합활용시 용적률 및 건폐율 2배 완화 및 건축물 용도제한 완화)
- 도심 내 유휴시설(대학시설, 폐교, 숙박시설, 오피스텔 등)을 시니어 레지던스로 전환 및 활용할 수 있도록 용도변경 및 용적률 완화를 유도
- 시니어 레지던스 조성에 활용 가능한 유휴 국공유지(군부대 이전 부지, 노후 공공청사) 등을 발굴 및 개발하여 민간 사업자에게 제공할 계획

위와 관련하여 정부는 구체적인 예로써 국유재산법 제29조에 따라 한국토지주택공사(LH) 등이 위탁개발한 부지를 민간사업자에게 아래와 같은 단계로 장기임대하는 방안을 들고 있는데, 향후 시니어 레지던스를 설치 및 운영하려는 사업자가 주목해볼 만한 부분이라고 생각된다.

· 사업 대상지 선정 및 사업계획 승인 단계: 국유재산심의위원회에서 대전, 원주 등 토지위탁 개발 사업지 19곳 중 개발 여건 및 사업추진의 적정성 등을 고려하여 개발대상지 선정 및 사업계획 승인
· 사업시행 단계: LH 등이 부지를 위탁개발
· 관리처분 단계: 민간사업자에게 LH 등이 위탁개발한 부지를 장기임대 하고, 민간사업자가 시니어 레지던스 개발사업 착수

4. 리츠 진입을 위한 규제 완화 및 투자위험 부담을 통한 민간사업자 자금조달 지원
- 리츠의 시니어 레지던스 개발사업 진입 활성화를 위한 택지지원 및 규제개선 추진
- 1인당 주식소유 한도(50%)를 완화하고 주식공모 의무 기한을 준공 후 5년으로 확대하는 프로젝트 리츠 도입을 위해 2024년 하반기 부동산투자회사법 개정 예정
- 노인복지주택 운영을 위한 인적 요건 관련하여 상근 직원이 없는 리츠의 경우에는 위탁운영사 직원으로 갈음할 수 있도록 개선
- 현재는 노인복지주택 사업을 실시한 경험이 있어야만 위탁운영 가능하나 이를 완화
- 리츠가 노인복지주택을 설치하고 신탁하여 운영하는 경우 지방세 감면 적용 예정
- 시니어 레지던스 조성 위한 건설자금에 대해 주택도시기금 공공지원 민간임대 융자 지원 검토 및 지역활성화 투자펀드 지원 확대

· ‘프로젝트 리츠’의 도입: 부동산투자회사법에 따르면, 주주 1인과 그 특별관계자는 최저자본금준비기간이 끝난 후에는 리츠가 발행한 주식 총 수의 100분의 50을 초과하여 주식을 소유하지 못한다(1인 주식 소유한도 요건). 그 밖에 부동산투자회사법상 리츠의 변경인가, 공시 등 규제로 인하여 부동산 개발 시 리츠의 활용이 제한된다.시니어 레지던스 활성화 방안에 따르면, 정부는 부동산투자회사법 개정을 통해 부동산투자회사법상 위 1인 주식 소유한도 요건 등 진입 규제를 완화함으로써 ‘프로젝트 리츠’를 도입하고 이러한 프로젝트 리츠를 활용해 시니어 레지던스 개발을 촉진할 계획이라고 밝히고 있다(2024년 하반기).

· 택지 지원: 정부는 시니어 레지던스 개발을 촉진하기 위해 리츠가 화성동탄2지구 및 2025년까지 신도시 택지 3곳 이상을 활용할 수 있도록 지원할 계획이다.

· 위탁운영사 기준으로 인력요건 갈음: 현행 노인복지법에 의하면, 시설의 장 1명과 사회복지사업법상 사회복지사 자격증을 소지한 자 1명을 노인복지주택에 배치해야 하며, 노인복지주택의 종사자는 모두 시설의 장과 근로계약을 체결한 사람일 것이 요구된다(노인복지법 시행규칙 제17조, 별표2 제6호, 별표3 제3호 라목). 그런데 현행 부동산투자회사법상 위탁관리 리츠는 상근 임직원을 둘 수 없어, 위와 같은 노인복지주택의 설치 및 운영에 필요한 인력기준을 스스로 충족하는 것이 불가능하다.시니어 레지던스 활성화 방안에 따르면, 정부는 상근 임직원이 없는 위탁관리리츠가 위탁운영사를 통해 위 인력기준을 충족할 수 있도록 제도를 개선할 예정이라고 밝히고 있다(2024년 하반기).

·노인복지주택 위탁운영사 요건 개선: 현행 노인복지법에 의하면, 노인복지주택을 설치한 자는 해당 노인복지주택의 전부 또는 일부 시설을 시장, 군수, 구청장의 확인을 받아 제3자에게 위탁해 운영할 수 있다. 그런데 이 경우 노인복지주택의 운영을 위탁받은 자는 노인복지주택사업을 실시한 경험을 갖추어야 한다(노인복지법 제33조의2 제6항, 동법 시행령 제20조의3). 이러한 제한으로 인해 부동산투자회사법상 상근 임직원이 없는 위탁관리 리츠의 자산관리회사가 리츠로부터 노인복지주택의 운영을 위탁받는 것이 현실적으로 불가능해 이는 리츠가 노인복지주택 개발 및 운영에 참여할 수 없도록 하는 주요 장애요인이 되고 있다.시니어 레지던스 활성화 방안에 따르면, 정부는 위 위탁운영사 요건(즉, 노인복지주택사업을 실시한 경험을 갖추어야 할 것)을 폐지할 예정이라고 밝히고 있다(2024년 하반기).

· 설치요건 개선: 부동산투자회사법에 의하면 리츠는 부동산을 취득하는 즉시 자산보관기관에 해당 부동산을 신탁해야 하므로(부동산투자회사법 제35조 제1항, 동법 시행령 제37조 제1항 제1호), 현행 노인복지법에 따른 시설요건(설치자가 토지 및 건물의 소유권 확보할 것)을 충족할 수 없다. 그런데 정부는 이번 시니어 레지던스 활성화 방안을 통하여 노인복지법 시행규칙 제16조를 개정해 토지 및 건물의 ‘사용권’을 기반으로 노인복지주택을 설립 및 운영할 수 있도록 관련 규정을 개정할 예정이라고 밝히고 있고, 리츠의 자산보관의무를 고려해 제도를 개선할 계획이다(2024년 하반기). 따라서 향후 노인복지주택 설치 및 운영의 주체로 리츠를 적극적으로 고려해 볼 수 있다.

- 투자위험 부담 완화
정부는 시니어 레지던스 조성을 활성화하기 위해 각종 금융지원을 검토하고 있다. 현재 지원 대상, 지원 규모, 지원 시기 등 금융지원 요건이 구체화된 상태는 아니나, 정부가 고려하는 금융지원의 골자는 아래와 같다(2025년 상반기).
· 시니어 레지던스 조성을 위한 건설자금에 대해 주택도시기금 공공지원 민간임대 융자 지원 검토
· 시니어 레지던스 조성을 위한 건설자금에 대한 주택금융공사 대출보증 지원 검토
· 지역활성화 투자 펀드를 활용할 수 있도록 분양형 실버타운에 한해 예외적으로 투자 허용(단, 단순한 분양형 사업은 투자대상에서 제외)
· 지자체가 지방소멸대응기금 등을 활용해 시니어 레지던스 조성을 추진할 수 있도록 지원

5. 실버스테이 도입
정부는 2024년 하반기부터 유주택 고령층도 입주 가능한 실버스테이(민간임대주택) 시범 사업을 추진하고, 2025년부터 그 시행 및 확산을 추진할 계획이다. 주요 내용은 아래와 같다.

- 대상부지 및 부지공급: 수도권 소재 의료 및 복지시설이 인접한 공공택지, 공공택지 내 민간임대용지 일부를 의료 및 복지시설 등 인접지역에 배치하고 실버스테이를 공급하는 민간 건설사에 공급
- 자금: 주택도시기금이 출자한 리츠를 통해 출자 또는 주택도시기금이 융자(융자규모: 세대당 0.7~1.2억원, 금리:2.0~2.8%, 상환기간: 14년 만기일시상환)해 건설자금 지원
- 건설기준 등 규제개선: 놀이터, 돌봄센터 등 고령자 수요가 적은 주민공동시설 설치 완화 검토
- 입주대상범위 확대: 60세 이상 ‘유주택’ 고령자도 입주 가능하도록 입주대상 범위 확대(현재 공공지원 민간임대주택은 무주택자만 입주 가능함)
- 기타: 단지 내 고령자 외 다양한 세대가 함께 거주할 수 있도록 일반형 주택을 혼합하여 건설하는 방안 검토

Ⅳ. 수요자 맞춤형 지원 학대
정부는 시니어 레지던스 공급확대에 발 맞춰 입주자 보호 및 입주자의 선택권을 보장하기 위해 표준계약서를 마련하고, 시니어 레지던스의 인력 및 시설현황과 이용료, 서비스 품질 등에 관한 정보를 홈페이지에 주기적으로 공개하는 등의 정보공개 시스템을 구축하는 한편, 시니어 레지던스가 제공하는 서비스에 대하여 주기적 평가를 시행하여, 그 결과를 공개하는 품질인증제도를 도입하는 등 다양한 수요자 지원정책을 확대할 계획이다(2024년 하반기~2025년 하반기).

Ⅴ. 관리 지원체계 구축
정부는 시니어 레지던스가 주택건설과 가사, 건강, 여가 서비스가 함께 유기적으로 결합돼 다부처가 관여할 필요가 있는 사업임을 감안해 관계부처 전담반을 구축하고, 시니어 레지던스 활성화를 위한 특별법 제정을 추진할 예정이다.

또한 신속한 사업지원을 위한 원스톱 지원시스템을 구축, 운영하는 한편, 현장 수요자 의견수렴 등을 통해 추가 보완 대책을 지속적으로 마련해 나갈 예정이다.

Ⅵ. 시사점 
‘시니어 레지던스 활성화 방안’과 위 공급 방안 및 종합계획 등은 다양한 유형의 시니어 레지던스 중 특히 실버타운(노인복지주택) 및 실버스테이(민간임대주택) 등의 공급·

설립·운영 등 전 단계에서 개발사업자, 운영법인, 입주자 등에 대한 다각도의 지원 방안을 담고 있다.

시니어타운 건설/매입 후 임대운영 등으로 수익을 얻는 ‘시니어 리츠’ 및 실버스테이와 의료·상업복합시설을 복합 개발하는 ‘헬스케어 리츠’를 통해 투자를 촉진하는 방안을 구체화하고 있어 향후 리츠를 통한 시니어 레지던스의 공급이 확대될 수 있을 것으로 보인다.

시니어 레지던스 활성화 방안에 따라 차후 노인복지법이 개정돼 토지·건물의 사용권 확보만으로 실버타운(노인복지주택)을 설립·운영하는 것이 가능해지고 설립시부터 위탁운영사의 직원으로 운영인력 배치가 가능하도록 규제가 완화되면, 상근 임직원을 둘 수 없어 인력 요건을 충족하기 어려웠던 투자기구(리츠·펀드 등)의 실버타운(노인복지주택) 사업 진입도 기대해 볼 수 있을 것으로 보인다. 

다만 도입이 예고된 新분양형 노인복지주택의 경우, 분양형이 허용되는 인구감소지역(89개소)이 수도권 외곽 일부와 지방으로 한정되므로 수도권 내 공급 효과는 한정적일 것으로 보인다. 

아울러 실버타운(노인복지주택) 입소기준 개정을 통해 입소대상자가 ‘독립생활이 가능한’ 60세 이상에서 요양서비스가 필요한 고령층까지 확대되면 노인요양시설의 중간 단계의 요양서비스 제공이 가능한 생활보조 주거형 실버타운 사업도 가능해질 것으로 전망된다.

정부는 2024년 하반기 및 2025년 상반기 중에 관계부처 TF를 통해 ‘시니어 레지던스 활성화를 위한 특별법’ 제정 및 관련 법령의 개정을 추진할 것을 예고하고 있으므로 추후 관련 법령의 제·개정 추이를 지켜볼 필요가 있다.

이 중 법령개정사항에 대해서는 정부는 추후 시니어 레지던스 활성화를 위한 특별법 제정을 추진할 것으로 보이며 상기 변경 및 개선사항들은 올 하반기부터 2025년까지 순차적으로 추진할 예정으로 향후 관련 법령 제·개정에 대한 모니터링이 요구된다.